A civil szektor (amit az üzleti világtól és az államhatalomtól elhatárolandó „harmadik szektornak” is neveznek) legfőbb jellemzője a szakirodalom szerint az egyesületek és alapítványok nem-kormányzati jellege. „Non-governmental organisations (NGO)” az angol nyelvű kifejezése a civilként független, civilként autonóm társadalmi szerveződéseknek. Magyarországon a rendszerváltozás utáni jogalkotás ezt az államtól, kormányzattól független jelleget az egyesülési jogról szóló közjogi törvénnyel fejezte ki az egyesületekre vonatkozóan, s a Polgári Törvénykönyv magánjogi szabályozásában az alapítványokra irányulóan. A civil szervezetek „non governmental” jellege érvényesült a különböző kedvezményekkel járó közhasznúvá minősítés folyamataiban is, hiszen a bíróság számára ehhez a döntéshez semmi olyan feltétel nem volt törvénybe foglalva, amely a civilek állammal való kapcsolatára, annak elismerésére vagy intézményesítettségére utalt volna. (A közhasznú minősítés 1998. évi bevezetése óta az összes civil szervezet 47 %-a szerezte ezt meg, közel harmincezer civil szervezet.) A Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) támogatási rendszerében sem érvényesülhettek direkt kormányzati vagy politikai szempontok, hiszen az állam által az előző évi SZJA 1%-s felajánlások összegéhez rendelt, s ily módon normatív, garantált költségvetési forrást a választott civil testületi tagok többségével működő Tanács szabályai alapján a szintén választott civil többségű Kollégiumok osztották fel a civil szervezetek között. Az NCA-testületek függetlenségét még az is biztosította, hogy elnökeiket ők maguk választották, s e választás eredményének megfelelően nevezhette ki őket az illetékes miniszter.
Az Országgyűlés még tavaly, a karácsony előtti törvénykezési rohamban elfogadta a „Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról” címet viselő, 2011. évi CLXXV. sz. törvényt. Ez a jogalkotási produktum is azt célozza, amit az elmúlt két év törvényeinek többsége: az állam hatalmának, befolyásának erősítését és koncentrálását; ezzel egyidejűleg minden más társadalmi aktor részvételi és kontroll jogainak visszavételét, csökkentését, korlátozását. Ugyanez történik amúgy tágabb kitekintésben a sajtóval és médiával, az önkormányzatokkal, a szakszervezetekkel, munkavállalókkal, Alkotmánybírósággal, ombudsmannal. S ez látszik most beteljesedni az új Civil Törvényben is. A köztársasági demokrácia húsz évében működött társadalmi szervezetek és alapítványok autonómiája, függetlensége és a költségvetésből finanszírozott, pártpolitikai és kormányzati befolyástól mentes(!) működési támogatási rendszere a ma már nyíltan épülő autokrácia civil közéletét irányítani kívánó kormányhivatalnokok számára súlyos tehertétel volt! Olyan „balansz”, amelytől a civil szektort a „fülkeforradalom” hivatalnokai másfél év után meg is szabadították.
Az új Civil Törvény kormányzati kommunikációban megjelenő ideája az volt, hogy kódexszerű, összefoglaló törvényben egyesítse a civil szervezetekre vonatkozó és a jogrendszerben eddig széttagoltan helyet foglaló jogi szabályozásokat. A „kódexalkotásra” történő törekvés eredménye persze nem léphetett túl azon az objektív korláton, amelyet a civiljogi szabályozás jogági struktúrája eleve engedhetett; konkrétan azon, hogy az egyesületek és alapítványok, mint a jogi személyek különös típusainak Polgári Törvénykönyvben történő alapvető szabályozása meg kellett maradjon. Sajnos azonban a törvény ezen túl is nekiment a politikai szándékoknál sokkal mélyebben gyökeredző jogági határoknak, s az egyesületekre vonatkozó szabályozás zömét áthelyezte a közjogi jellegű Egyesülési jogról szóló törvényből a magánjogi jellegű Polgári Törvénykönyvbe! (Ez példátlan belenyúlás a jogállam alapjait képező alkotmányos alapjogok gyakorlását megvalósító közjogi rendszerbe; olyan mintha a gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadság kérdéseit az egyházak működéséről és gazdálkodásáról szóló törvényben kívánná az állam törvényileg szabályozni!) A „civil kódexre” törekvésnek az lett az eredménye, hogy a tervezet egyesítette az egyesülési jogról -, a közhasznú szervezetekről -, és a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló törvényeket; továbbá a társadalmi szervezetek és az alapítványok gazdálkodásáról -, illetve bírósági nyilvántartásba vételéről szóló négy alsóbb szintű rendeletet. Felhatalmazást adott viszont a Kormánynak kettő -, a civil szervezetekkel kapcsolatot tartó kijelölt miniszternek pedig további öt rendelet megalkotására. (Számomra úgy tűnik, hogy a kódexelési látványsportág e mérkőzésén az eredmény 7:7 ….)
Miben hoz változást a Civil Törvény?
Erénye, hogy jogi értelemben is megteremti a civil szervezetek végelszámolásának, kényszer-végelszámolásának, csőd- és felszámolási eljárási lehetőségét; bevezet egy új, jogi személyiség nélküli civil szervezeti formát (a civil társaságot); s létrehozza a közhiteles civil szervezeti adatbázist.
Hibája a Civil Törvénynek:
- A közhasznúsági minősítés rendszerének további formális elemekkel bővítése; az eddigi bírósági gyakorlattal szemben felhalmozódott civil tapasztalat, tudás és javaslatok teljes körű figyelmen kívül hagyása.
- A civil szervezetek – már eddig is professzionális könyvelést igénylő – számviteli rendszerének további bonyolítása azzal, hogy a számviteli beszámolónak támogatási projektenként kell külön-külön tartalmaznia a felhasználási jogcímeket.
- Az egyesület választott tisztségeiből (a képviselői jognyilatkozattal nem járó vezetőségi tagságból is) kizárja a korlátozottan cselekvőképes személyeket; ezzel jelentősen sérti a gyermek- és ifjúsági szervezetek, valamint a sérült emberek érdekvédelmi szervezeteinek autonómiáját.
- Az új civil törvény keretet biztosíthatott volna több – a civil szakértők által évek óta szorgalmazott – szabályozási korszerűsítési igény megvalósításának. Az előkészítők ezt elmulasztották. Ilyen, régi adóssága a jogalkotásnak az őstermelőkhöz, családi gazdálkodókhoz hasonló módon a kisbevételű - évi 500.000,-Ft alatti bevétellel működő - civil szervezetek számára (egyszerű egyesület, kisalapítvány) a számviteli, könyvvezetési és adminisztrációs szempontból „egyszerűsített” szabályok kimunkálása. (Harmincezer civil szervezet érdekeiről beszélünk e körben; a 64.000 összes civil szervezet 44 %-ának ugyanis ötszázezer forint alatti az egész éves bevétele!)
Bűne a Civil Törvénynek:
- A közhasznú minősítés megszerzésének feltételéül a „közfeladat” ellátásának kritériumát állítják, miközben közfeladatnak a jogszabály által állami, önkormányzati szervre utalt tevékenységeket tekintik. Ennek az lesz a következménye, hogy a jelenlegi 47 %-hoz képest legfeljebb annyi közhasznú szervezet lesz Magyarországon, amennyi kiemelkedően közhasznú volt tavaly nyilvántartva. (Öt százaléka az összes szervezetnek, s ezek meghatározó többsége is állami, önkormányzati alapítású!) A közhasznú szervezetek számának ily módon harmincötezerről háromezerre(!) csökkenése nagy valószínűséggel azt eredményezi, hogy csak egy szűk, állam-közeli elit fog hozzájutni az egyébként közhasznúsághoz rendelt költségvetési pályázati támogatásokhoz. Civil erőforrások bevonása helyett így válik a közhasznúság tulajdonképpen a kormányzati hajtószíjak önfinanszírozásának terepévé.
- A Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) politikai függetlenségének, civil autonómiájának felszámolása. Ennek helyébe a döntéshozatali folyamatokban az országgyűlési bizottság (és ezen keresztül a politikai pártok), a miniszter és megbízottai befolyásának intézményesítése, legalizálása. Ezt eredményezi ugyanis az NCA Tanácsa és Kollégiumai választott civil többségének megszüntetése, a testületek elnöki megbízatásának kizárólagosan a minisztertől való személyes függése, valamint a Tanács Elnökének a kollégiumi döntések egyedi felülvizsgálatára vonatkozó példátlan hatáskör-elvonási joga. Az NCA civil autonómiájának felszámolásához, mint történelmi bűnhöz képest „csak” aktuális vesztesége a civil szektornak, hogy az NCA helyébe lépő NEA 2011-ben fele akkora forrásból gazdálkodott, mint 2010-ben; idén pedig már csak az „utolsó békeév” 2009. év 7.7 milliárd forintjának 44 %-ából (3,38 milliárd forintból) fog. Tekintettel arra, hogy a Civil Törvényből kimaradt a NEA költségvetési támogatásának minimumát meghatározó SZJA 1 %-hoz viszonyított támogatási kötelezettség; a későbbiekben a mindenkori kormányzati szándékok, politikai alkuk és vezetői mutyik fogják meghatározni az egyébként Alappá intézményesített NEA költségvetési forrásának nagyságát.
A most elfogadott Civil Törvény legfőbb üzenete, hogy a mai magyar etatista autokráciában a civil világ az államnak és a politikának nem partnere, hanem sokkal inkább hajtószíja, eszköze, irányítandó és ellenőrzendő alattvalója. A Rákosi-kor jelszava szerint, „Aki nincs velünk, az ellenünk van!” A Kádár-korszakot összességében „Aki nincs ellenünk, az velünk van!” jelszó jellemezte. Orbán Viktor uralma alatt pedig hozzászokhatunk: „Aki nincs velünk, az nincs is!” A Civil Törvényre adaptálva ezt a gondolatot, talán nem túlzás azt állítani, hogy a létezni, működni, pályázni, szolgáltatni, dolgozni akaró civil szervezet csak akkor lehet sikeres, ha egyre inkább government! Márpedig egész biztosan torz világ az, amelyben a lényege szerint nem-kormányzatinak is kormányzatinak (értsd: az állam számára megfelelőnek) kell lennie – de legalábbis annak kell látszania!
Dr. Bíró Endre
jogász